Apesar de o saneamento básico estar entre os setores com maior impacto direto sobre a saúde pública, o meio ambiente e o desenvolvimento econômico e social, o tema continua sistematicamente marginalizado no debate eleitoral. Seis anos após a aprovação do Marco Legal do Saneamento, o Brasil ainda está distante das metas de universalização estabelecidas para 2033. Segundo o Ranking do Saneamento 2025, elaborado pelo Instituto Trata Brasil, 44,8% dos brasileiros ainda não possuem tratamento de esgoto e 16,9% não têm acesso à água potável.
Para Roberto Leomil Garcia, sócio fundador da Leomil Consultores e especialista em perícias arbitrais, judiciais e Dispute Boards, a baixa prioridade do tema em campanhas eleitorais e planos de governo não decorre de falta de relevância técnica, mas de fatores estruturais:
“Obras de saneamento são de longo prazo, têm baixa visibilidade imediata e seus resultados ultrapassam mandatos, além de terem alto potencial de controvérsias entre poder público e concessionárias, o que pode levar a disputas judiciais e arbitragens. Soma-se a isso o alto nível técnico, exigindo conhecimento especializado em regulação, modelagem de concessões, metas de desempenho, estruturação de contratos complexos e gestão contratual”, afirma.
Marco Legal do Saneamento e o aumento dos investimentos privados
A distância em relação às metas ocorre mesmo após uma transformação significativa na estrutura do setor. A partir da aprovação da Lei nº 14.026/2020, conhecida como Marco Legal do Saneamento, a participação da iniciativa privada aumentou, novas concessões e parcerias público-privadas foram estruturadas e a regionalização dos serviços passou a ocupar espaço central na política de saneamento. O movimento ampliou a capacidade de investimento, mas também tornou mais complexa a estruturação de contratos que podem permanecer em vigor por três décadas ou mais.
Para o advogado regulatório Antonio Carlos Oliveira de Andrade e os sócios Sergio André Laclau e Solange Costa, todos do Mello Torres Advogados, a dificuldade de transformar o saneamento em uma política de longo prazo também aparece na capacidade de financiamento do setor. Embora o volume de investimentos tenha aumentado desde a aprovação do Marco Legal, os recursos ainda permanecem abaixo do necessário para que as metas de universalização sejam alcançadas. Segundo dados da ABCON SINDCON, os investimentos anuais cresceram 51% desde 2020, mas continuam inferiores à média de aproximadamente R$ 225 por habitante ao ano estimada no Plano Nacional de Saneamento Básico para atingir as metas estabelecidas para 2033.
Desigualdade regional nos investimentos em saneamento
A própria distribuição dos investimentos evidencia a dimensão do desafio. Dos R$ 112,6 bilhões investidos no setor entre 2020 e 2024, R$ 57,3 bilhões foram destinados ao Sudeste, enquanto o Norte recebeu R$ 5,3 bilhões, apesar de concentrar alguns dos piores indicadores de saneamento do país. Considerando o investimento anual por habitante em 2023, a diferença também é significativa: foram R$ 66,52 no Norte e R$ 87,21 no Nordeste, contra R$ 171,49 no Sudeste.
Nesse cenário, a regionalização dos serviços aparece como uma das principais estratégias previstas pelo Marco Legal para ampliar a capacidade de investimento em municípios que, isoladamente, teriam dificuldade para atrair recursos. A formação de estruturas que reúnem diferentes municípios permite a utilização de subsídios cruzados entre localidades superavitárias e deficitárias, criando condições para que os serviços de água e esgotamento sanitário sejam prestados também em regiões com menor capacidade de investimento.
A medida, no entanto, também acrescenta complexidade à estruturação dos projetos. A regionalização envolve municípios com características econômicas, demográficas e territoriais distintas, enquanto a prestação dos serviços exige investimentos de longo prazo e a integração de diferentes áreas técnicas.
“Do ponto de vista da engenharia, o saneamento envolve ciclos longos de investimento, alta tecnologia de execução e necessidade de integração entre múltiplas disciplinas: hidráulica, geotecnia, drenagem urbana, tratamento de água e esgoto, gestão de resíduos e drenagem pluvial. A regionalização dos serviços, prevista no Marco Legal, impõe desafios adicionais em municípios menores e áreas rurais, onde a dispersão populacional e a baixa capacidade fiscal tornam a modelagem contratual ainda mais sensível”, destaca Roberto Leomil Garcia.
Diante desse quadro, a entrada de capital privado não resolve, por si só, as dificuldades de execução dos projetos. A estruturação das concessões e PPPs precisa considerar as características de cada região, as condições econômicas dos municípios envolvidos e a capacidade de cumprir as metas de universalização ao longo de contratos que podem durar décadas.
Previsibilidade regulatória: os três desafios centrais
A duração dos contratos torna a previsibilidade regulatória especialmente relevante. Concessões e PPPs de saneamento atravessam diferentes administrações e podem sofrer alterações nas condições econômicas, regulatórias e operacionais consideradas na sua estruturação. Para os especialistas do Mello Torres, a segurança jurídica passa, nesse contexto, pelo enfrentamento de três desafios jurídicos e regulatórios centrais para garantir proteção aos investidores.
O primeiro diz respeito à fragmentação regulatória do setor. Embora a Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA) tenha passado a editar normas de referência com o objetivo de uniformizar regras, estados e municípios continuam contando com diferentes entidades reguladoras, com capacidades técnicas e normas próprias. Na avaliação dos especialistas, essa fragmentação pode reduzir a previsibilidade dos contratos e dificultar a estruturação de projetos de longo prazo.
O segundo desafio é a previsibilidade tarifária. A tarifa é o elemento que financia e remunera os investimentos vinculados aos contratos, e regras pouco claras sobre reajuste, revisão e estrutura tarifária se convertem diretamente em risco regulatório. A ANA já publicou normas de referência sobre modelos de regulação e reajuste tarifário, mas a norma nacional sobre revisões periódicas, ordinárias e extraordinárias segue em discussão desde agosto de 2026, por meio da Consulta Pública nº 03/2026, que trata de temas como receita requerida, custos eficientes, investimentos prudentes e remuneração do capital.
O terceiro desafio está na qualidade da modelagem dos projetos. Segundo Andrade, Laclau e Costa, um projeto de concessão pode ser formalmente impecável e, ainda assim, nascer economicamente frágil se estiver baseado em premissas inadequadas de demanda, crescimento populacional, índice de perdas, custos de energia, disponibilidade hídrica, desapropriações ou cronograma de licenciamento. Premissas equivocadas tendem a gerar pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro por parte das concessionárias e podem comprometer o cumprimento das metas de universalização.
Arbitragem, mediação e Dispute Boards no setor
Contratos de longa duração, com metas e investimentos obrigatórios, tendem a gerar disputas entre concessionária e poder concedente — principalmente pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro e discussões sobre metas contratuais que se tornaram inexequíveis dentro do prazo originalmente ajustado. Para evitar que esse tipo de controvérsia seja resolvido exclusivamente pelo Judiciário, o Marco Legal previu expressamente a possibilidade de os contratos preverem mecanismos privados de solução de disputas, como arbitragem, mediação e Dispute Boards (art. 10-A, § 1º, da Lei nº 11.445/2007).
Segundo os especialistas do Mello Torres, cada instrumento cumpre uma função diferente: a mediação permite construir soluções negociadas sem romper a relação de longo prazo entre poder público e concessionária; a arbitragem oferece uma decisão técnica e vinculante para controvérsias patrimoniais mais complexas; e os Dispute Boards acompanham o contrato durante sua execução, tratando divergências antes que se transformem em conflitos capazes de paralisar investimentos.
“Dispute Boards, expert determinations, mediações e outros mecanismos de solução de impasses tendem a ganhar espaço para impedir que conflitos se transformem em atrasos e sobrecustos”, avaliam os especialistas.
Para Roberto Leomil Garcia, esses mecanismos também permitem aprofundar a análise técnica dos impactos sobre obras e contratos. “Os Dispute Boards permitem analisar pedidos de reequilíbrio ainda durante a execução das obras, reduzindo a judicialização. Arbitragem e mediação técnica também se fortalecem porque aprofundam a análise das evidências e dos impactos técnicos associados aos eventos”, pontua .
Cinco pilares para blindar o saneamento da instabilidade política
Diante de eleições e trocas de gestão, a principal forma de proteger os projetos de saneamento de oscilações políticas é transformá-los em políticas de Estado sustentadas por contratos, planejamento, metas regulatórias e instituições permanentes. O trio do Mello Torres apontam cinco elementos que garantem essa estabilidade:
- Contrato como instrumento de estabilidade: concessões e PPPs de longo prazo, com metas vinculantes e direito ao equilíbrio econômico-financeiro protegido por lei, geram obrigações e custos elevados para todas as partes, o que reduz o incentivo de uma nova gestão para tentar alterar as bases contratuais. “O contrato não é imune à política, mas transfere a discussão do campo da conveniência para o campo da legalidade e do custo fiscal”, afirmam.
- Regulação independente: entidades reguladoras com dirigentes de mandato fixo, autonomia orçamentária e decisões colegiadas motivadas funcionam como principal barreira à captura por ciclos eleitorais, sobretudo na revisão tarifária e na fiscalização de metas.
- Governança interfederativa da prestação regionalizada: em blocos regionais formados por diferentes municípios, as decisões passam por colegiados com participação de estados e municípios, e não pela decisão isolada de um único chefe do Executivo, que pode mudar a cada quatro anos.
- Planejamento vinculante: os planos municipais e regionais de saneamento são condição de validade dos contratos e de acesso a recursos federais (art. 11 da Lei nº 11.445/2007), com prazo de revisão de até dez anos, o que garante previsibilidade entre uma gestão e outra.
- Transparência e informação pública: indicadores auditáveis, verificadores independentes e relatórios regulatórios acessíveis convertem o cumprimento de metas em fato verificável, reduzindo o espaço para que a política setorial seja disputada apenas no plano retórico.
